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专家视角 | 在全国依法科学有效推进垃圾分类的建议

自2017年《生活垃圾分类制度实施方案》发布,要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类以来,46个先行地区在垃圾分类工作上取得了一定的成绩。但在垃圾分类达标率不断提升的同时也存在一些问题,如法律依据不足,工作推进“冷热不均”;缺乏统一的规定,地区差异较明显;各环节衔接性差,整体绩效难提升;体系建设成本高,激励约束成效弱。为了依法科学有效开展垃圾分类,建议健全立法,厘清各方责任,全面均衡推进垃圾分类工作;党建引领,广泛宣传动员,促进垃圾分类的共治和精治;统一标准,规范各方行为,整体提升垃圾分类的水平;统一规划,衔接前后环节,推动垃圾分类工作顺畅运转;创新科技,实施评价考核,探索绿色账户等激励机制。

一、先行地区垃圾分类工作的现状与成效

在国家层面,国家发展改革委、住房城乡建设部于2017年发布了《生活垃圾分类制度实施方案》,要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年6月,住房和城乡建设部等9部门进而印发了《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》,决定在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。为了有法可依,全国人大常委会于2020年4月修订《固体废物污染环境防治法》,规定了在全国推行生活垃圾分类制度。该法已于2020年9月1日起施行,目前各地按照该法要求,参考北京、上海、深圳、长沙等垃圾分类先行地区的经验,科学谋划本地垃圾分类体系的建设工作。

在地方层面,目前已有安徽、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、黑龙江等20余个省(区、市)的200余个地级城市启动了垃圾分类工作。在46个先行地区中,已有30余个城市出台了生活垃圾分类地方法规或规章,其余的也已将生活垃圾分类纳入立法计划或已形成草案。总体来看,垃圾分类先行地区取得了如下成绩。

一是生活垃圾分类覆盖率明显提升。在46个先行地区中,生活垃圾分类目前已覆盖7.7万个小区和4900万户家庭,居民小区覆盖率平均达到53.9%。其中,上海、厦门、杭州、宁波、广州等18个城市覆盖率超过70%,垃圾分类达标率也不断提升。

二是厨余垃圾分出质量逐步提高。随着垃圾分类工作不断深入推进,居民参与率逐步提升,桶前指导力度不断增加,厨余垃圾分出率不断提升。如北京市2020年7月家庭厨余垃圾日均分出量为1764吨,分出率为8.13%,较4月下旬的日均309吨,增长了471%;较5月的日均740吨,增长了138%。北京市实施厨余垃圾分出质量不合格不收运的倒逼机制后,厨余垃圾质量达标的桶站数已达75.3%。

三是生活垃圾回收利用率显著提升。目前,广州的生活垃圾回收利用率达35.6%,超过《生活垃圾分类制度实施方案》提出的2020年年底达到35%以上的要求。上海居住区垃圾分类达标率已从2018年的15%提升至90%,日均可回收物回收量较2018年12月增长3.7倍,湿垃圾分出量增长1倍,干垃圾处置量减少38%,有害垃圾分出量同步增长13倍多。

二、先行地区垃圾分类工作的主要问题

因为工作基础和条件不同,工作尺度和方法不一,垃圾分类先行地区也出现一些需要解决的问题。

1.垃圾分类法律依据不足,工作推进“冷热不均”

一是各地组织推动情况“冷热不均”。各先行地区为了响应中央要求,积极组织部署垃圾分类,总体呈现“上头热”的现象。但因缺乏法律依据,各方职责不明确,有的市、县及以下地方政府自觉地层层传导压力,社区热心宣传并积极推进垃圾分类,而有的地方压力传导的不够,组织推动不力,激励机制不健全,工作缺乏主动性,出现中间和下头“热冷并存”的现象。调研发现,凡是垃圾分类工作做得好的,都与强化党建引领有关;凡是有物业服务的社区,厨余垃圾分出率会高于无物业服务的社区,根据北京市人大常委会的执法检查数据显示,其高出率超过60%。

二是企业包揽垃圾分类工作弱化了政府和居民的责任。市场化有助于加快垃圾分类进度,降低分类成本,便于监管考核,因此有的地方政府热衷于用市场化方式推动垃圾分类。虽然这样做短期可取得一些成效,但实际上是将自己的推动责任转嫁给了企业。一旦企业的分拣代替居民的源头分类,垃圾分类就处于“政府出钱、居民旁观、企业分类、交差了事”的尴尬境地,既不利于强化基层社会治理和城市精细化管理,也不利于居民履行垃圾分类的责任并养成垃圾分类的文明习惯。

2.垃圾分类缺乏统一规定,地区差异较明显

一是垃圾分类标准尚未统一。当前,垃圾分类因地制宜地形成了各具特色的模式,如上海市分为可回收、干垃圾、湿垃圾和有害垃圾四类,北京市分为可回收垃圾、其他垃圾、厨余垃圾和有害垃圾四类。典型地区的分类标准存在着显著差异,不利于城市间流动人群精准地遵守各地标准,影响国家垃圾分类工作的整体推行。

二是垃圾桶设置各地不一致。在实施中,即使属于一个城市,也存在有的区域撤桶,有的区域不撤桶的现象;有的区段摆一个桶,有的区段摆两个桶,有的区段摆四个桶,甚至农村和城市的垃圾桶摆放一个样。这些设置五花八门,缺乏科学性、有效性和人性化的考虑。

三是分类投放要求不尽合理。如北京市2020年5月1日实施垃圾分类至今,52.33%的受访居民反映所住小区要求厨余垃圾破袋,遇到弄脏手、闻臭味等麻烦。33%的受访者认为小区内垃圾桶撤桶并站、要求按时按点投放垃圾而其余时间将垃圾桶上锁的设计不合理,给上班族带来了不便,影响垃圾分类的热情。一些社区为了服务和监督厨余垃圾破袋投放,还专门派出大量人力现场值守,增加了人力物力的投入。

3.垃圾分类各环节衔接性差,整体绩效难提升

一是前端垃圾分类投放指导粗细不一。垃圾分类链条包含分类投放、垃圾收集、分类运输和末端处置四个环节,居民的前端分类投放是整个链条的起点。如果指导不足,社区居民对垃圾分类缺乏了解,则参与兴趣不足;如果指导充分,社区居民熟悉垃圾分类,会自发呼吁、自觉参与垃圾分类,使分类成效显著。这种前端差异会直接影响后续垃圾收集、转运和处置的效率。


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